法国巴黎市第4个市级财政PPP项目中期咨询服务购

■ 沈伟

政府和社会资本合作项目采购采用政府采购模式操作,是择优选择社会合作资本的有效途径,能够使项目采购竞争更充分、更公开、更有公信力。近年来,广东省政府采购中心在PPP项目落地的探索中不断前进。

2016年4月,上海市政府采购中心迎来了一批特殊的客人,他们来自上海市财政局和水务局,前来委托市级财政首个PPP项目前期咨询服务的政府采购工作。该项目为上海市水务局虹桥、泰和污水处理厂PPP项目,投资规模巨大,社会影响力强,时间紧迫。此次前期咨询服务的招标采购能否成功,直接影响到今后社会资本方的选择和整个PPP项目的运营管理。

省级:力促PPP项目落地

项目概况

PPP模式有利于吸引社会资本,形成多元化、可持续的资金投入机制;有利于厘清政府与市场边界,更好地履行公共服务职能;有利于有效减轻政府债务压力,对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

上海市地下污水处理厂采取PPP模式,由上海市政府出资出地,招标社会资本共同建立SPV公司,由SPV公司向金融财团融资、负责地下综合管廊的建设与运营。通过向政府单位收取污水处理费弥补前期投资,收取日常维护费来维持管廊运营。

目前,广东省各级相关部门正在积极推动各类PPP项目的落地。省财政厅牵头组织召开了全省PPP项目推介会,常务副省长徐少华亲自参会并作动员。省政府办公厅转发了省财政厅等部门《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》。省财政厅发布了广东省第一批PPP项目清单,项目共122个,投资规模2814亿元,并组织培训班。各地市同期也积极推进此项工作。这一背景下,省采购中心积极响应,至今基本完成2个PPP项目的政府采购操作,社会反映良好。

地下污水处理厂是城市现代化建设的一种新趋势,它替代了传统的地面建设方式,不但节约地面土地占用,还可充分利用城市地下空间资源,在一定程度上实现了智能监控,提升城市基础设施现代化水平。本项目污水处理厂的主要生产活动均在地下封闭空间内进行,地面上敷设大面积绿化,形成环境友好的体育、文化休闲场所。污水处理拟采用A2/O工艺,污泥处理拟采用浓缩脱水方案,污水厂尾水排入河道,出水水质执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)中的一级A标准,最终以环评要求为准。

汕头市:项目捆绑形成优势

其中,虹桥污水处理厂PPP项目的规划建设规模为20万立方米/日,一次建成。计划2016年底开工建设。工程选址于苏州河以南、长宁区田度废弃物综合处置中心及地铁车辆段以西、许浦港以东、规划北华路以北地块,用地面积约11.5公顷。地块位于长宁区和闵行区交界处,总投资44亿元,其中工程费用27亿元。

汕头市6座污水处理厂项目是广东省首个以政府采购方式规范操作的PPP项目,包括朝阳区3座污水厂及管网、潮南区3座污水厂及管网两个分包,限期一年完成建设。该项目投资总规模为15.6亿元,合作期限长达30年。整体项目建成后,总体规模达到26万吨/日。

泰和污水处理厂PPP项目的一期建设规模为40万立方米/日,污水厂厂前区及尾水排放管等土建设施按60万立方米/日规模一次建成。计划2016年底开工建设。工程选址于蕴川路西侧、蕴藻浜北侧,用地为宝山区共富路、梅林路、联谊路、泰联路围合的区域。一期工程用地约19.58公顷。总投资62亿万元,其中工程费用37亿元。

该项目的难点在于:地方资金少,项目分散在6个乡镇,难以筹集资金。为此,广东省政府采购中心充分考虑及量化各种评审因素及权重,采用“多项目捆绑,厂网一体,同步招标,在省级平台操作”模式,增强项目吸引力,降低项目成本,调动中标供应商的运营积极性。

政府部门是PPP模式实施中最重要的参与者之一。据了解,该项目是上海市市级财政首个引入社会资本方投资运营的PPP项目,而此次前期咨询服务工作的经费来自中央财政拨付,市财政局、水务局领导高度重视,考察了国内外同行的成功案例,做了大量调研工作和部署安排。

这一套方法有诸多创新。一是将长达30年的PPP模式运用到污水管网建设中,为非经营性的污水管网投资、建设和运营维护探索出新模式。二是由国家补贴转向社会收益,提高社会资本的运营积极性,避免了厂区建成后的闲置问题。三是多个乡镇项目打包,发挥规模效应,增强项目吸引力,降低项目成本。四是实施机构、采购人和签约人角色分离,由市级主管部门作为采购人组织招标采购工作,区级主管部门签订项目合同。五是创新政府采购评审专家选择的方法,评审小组、谈判确认小组成员通过邀请产生,针对性更强。六是在省级平台操作,充分发挥专业机构的专业把关作用,各方专业机构形成合力,优势互补。

根据市财政局安排,这两个污水处理厂的前期咨询服务项目共计分成四个项目:虹桥污水处理厂项目PPP项目第三方咨询顾问与相关服务、虹桥污水处理厂项目PPP项目物有所值及财政可承受能力评估服务、泰和污水处理厂项目PPP项目第三方咨询顾问与相关服务、泰和污水处理厂项目PPP项目物有所值及财政可承受能力评估服务。项目预算采购金额分别为100万、50万、100万、50万。为解决技术工艺复杂问题,提高采购效率,遴选出实力最强的供应商来提供PPP咨询服务,市财政局特批准本次项目全部采用竞争性磋商采购方式。

该项目发布资格预审后,共有13家社会资本报名,其中11家社会资本通过资格预审,最终成交价较预算价降低了30%左右,达到公平竞争、充分竞争,择优选择社会资本的效果,为全省下一步在城建污水处理建设采用PPP模式积累了经验,打响了第一炮。

采购过程

揭阳市:磋商方式让经验升级

竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式,其核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式,倡导“物有所值”的价值目标。为深化政府采购制度改革,适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作模式等工作需要,2014年底,财政部制定发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,明确了竞争性磋商采购方式的适用范围、实施程序等。本次PPP前期咨询服务采购项目即采用了这一新型采购方式,而此前,上海市政府采购中心未真正采用过该种采购方式,因此,这也是上海市市级集采机构的首个竞争性磋商采购项目。

揭阳市9座污水处理厂PPP项目近期拟建总规模13.5万吨/日,管网总长度151.92公里,总投资约11.65亿元;远期拟建污水处理总规模41万吨/日。在吸取汕头污水处理厂PPP项目成功操作经验的基础上,省采购中心针对这一项目的实际情况进行了新的尝试。

采购中心调集骨干力量,拟将该项目做成精品案例。由采购中心牵头,市水务局、财政局、律师金融专家团等相关部门人员共同组成项目工作小组,形成联合工作机制,解决项目实施过程中的问题。主要做了以下四方面工作:

一是创新采用两阶段竞争性磋商的采购方式,通过资格预审,确保进入程序的社会资本具备一定的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。第一阶段进行设计方案磋商,获取优质技术方案,明确项目的技术要求;第二阶段通过进行商务方案的磋商,明确项目的商务条件和服务要求,然后通过综合评审的方式平衡技术方案和商务报价,选择合适的社会资本,保证项目建设方案的优质、经济和实用性。二是对落选社会资本进行经济补偿,提高社会资本对项目的积极性。三是创新采用环境绩效付费机制,不设保底水量,而设置晋升条件。进水水质通过时,相关运维社会资本将“晋级”。四是建立动态绩效评价机制,保证运营质量,促使投资人不断优化管理和技术水平。

1.由于我国PPP模式推广尚处于起步阶段,本地化的实战经验较少,采购中心组织专业研究人员对PPP模式进行了系统梳理,熟悉PPP基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架、实施流程和相关案例等。

该项目采用设计-建设-融资-经营模式,以及竞争性磋商采购方式,确保了项目的顺利实施。最终,成交社会资本以低于最初限价21.65%的价格中标。

2.根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等法规文件要求,组织编制竞争性磋商的采购流程及规范,编制采购文件模板,讨论评标办法等细节,征询专业法律顾问和相关主管部门意见。

在一次次实践中,省采购中心依照政府采购法及相关法律法规的规定,制定出PPP政府采购项目5种方式的标准化操作流程及内控制度,以规范及推动PPP政府采购项目的实施,为PPP从蓝图到现实尽绵力。

3.当前,上海市政府采购中心已实现了所有招标项目全电子化、无纸化操作。在完成招标流程编制的基础上,联合采购中心信息科技术开发人员,借鉴以往公开招标和竞争性谈判的电子招标流程,进行开发编程、测试、模拟试运行。本次招标也实现全流程电子采购,供应商直接在网上报名、递交响应文件,专家在网上评审。

(广东省政府采购中心主任 孔刚)

4.联合采购人、市财政局调研市场,熟悉当前相关项目咨询服务的市场竞争情况,了解同类PPP项目的采购经验,召集本市最具实力的多家供应商代表征询意见,基于项目可研报告和项目实施方案反复修改,斟酌项目的招标技术需求。

经过多方的共同努力,该项目按期于2016年5月初在上海政府采购网上发出第一条竞争性磋商公开信息。由于PPP项目的引领和标杆效应,本次磋商采购共吸引了本市和全国各地的多家咨询单位前来应标。最终,上述四个项目均顺利完成,一次性采购成功。

项目亮点

适用于PPP项目的采购方式一般包括公开招标和竞争性磋商。前者适用于边界条件清晰的项目,操作程序时间节点可控性强;后者适用于结构复杂、技术难度高的项目,在磋商过程中可实质性地调整项目要求和条件,也可进行多轮磋商。在详细分析污水处理厂的工艺技术特点和采购人采购需求的基础上,此次咨询服务采购项目采用了竞争性磋商方式,可操作性更强。

在认真分析项目特点的情况下,采购中心设计了多个方案,并向众多潜在供应商征询意见,了解方案的市场吸引力,从而提出最佳的运作模式和方案。本次竞争性磋采购方案策划的主要亮点有:

1.全过程电子招标。虽然竞争性磋商采购方式系属首次采用,但在多年公开招标、非公开招标全电子流程的基础上,采购中心业务部门和计算机信息开发人员精诚合作,借鉴既往经验,熟悉掌握各项法律规章制度规定,编写流程,组织专家讨论把关,加班加点开发出适合竞争性磋商的专用全电子招投标模块。项目评审过程中,开发技术人员在现场保驾护航,一旦发现计算机程序漏洞或意外情况及时修改,保证项目评审得以顺利完成。

2.评审办法。竞争性磋商采购的特点是程序复杂,既有公开招标的打分环节,又有竞争性谈判的商务技术谈判、二次报价环节。为了避免恶意低价竞争,本评标办法的商务分特设定为10分,这也是法规规定的最低限。同时,考虑到项目的技术复杂性,为保证采购质量,除落实国家相关优惠政策、促进中小企业发展外,在其他评审指标的设计上,充分考虑了供应商的实力和经验,并适当提高了相应评分比重。考虑到PPP项目还在试点阶段,许多知名的咨询企业也少有相同的PPP项目经验,本次招标特将类似经验定义为“供应商类似项目指PPP项目(包括但不限于特许经营、BOT、TOT、BOO、TOO等项目)”,在政策上有所倾斜。

3.资格条件设定。项目采购过程中,如果供应商少于三家会导致招标失败,经反复推敲,本次招标的供应商报名门槛设定为“第三方咨询顾问与相关服务项目”,招标时报名条件设为“在上海市政府采购网登记并通过公示的公告栏内的代理机构”,在“物有所值及财政可承受能力评估服务”招标时未设任何专业技术门槛条件。此外,本项目中标单位的项目管理班子必须配备会计、法律、投融资专家人员。宽松的条件设置吸引了众多优秀咨询企业前来应标,其中大多数是中小企业。

4.磋商的入围条件。考虑到可能出现响应单位太多,全部入围参与磋商不太现实,本次招标摒弃了常用的入围响应单位取报价最低的几家或随机抽签的方式。这两种方式看似公平、公正,但过于简单,不利于实力经验最强、信誉最佳的投标人参与磋商。本次招标规定:“按照实质性响应文件中业绩情况、项目经理及人员配置能力初审后评分由高到低的顺序确定五家供应商参加磋商。实质性响应采购文件的供应商不超过五家的,所有实质性响应采购文件的供应商均参加磋商”。

PPP项目采购的组织实施,旨在选出各方面综合实力最强的社会资本方,因而需要考察的指标更多、更复杂,专业性也更强,涉及技术、经济、法律等各方面。今后,采购中心将继续从采购方案设计、资格条件设置、评审办法设计等角度研发系统性的方案,创造一个公开、公平、公正的竞争平台,充分体现社会资本的资金实力、融资能力、项目业绩、建设管理能力、运营管理能力、报价合理性。

(作者单位:上海市政府采购中心)

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